Видання: Юридическая практика

Номер видання: №28-29 (1177-1178)

Автор: Олексій Насадюк

«Если суд будет ориентироваться на политику, он перестанет быть судом», — уверен Алексей Маловацкий, заместитель председателя Высшего совета правосудия

«Пока мы имеем дело лишь с отдельными законодательными инициативами, которые нельзя назвать судебной реформой», — констатирует Алексей Маловацкий, заместитель председателя Высшего совета правосудия (ВСП), рассуждая о том, какие шаги следует предпринять для улучшения качества правосудия в Украине. В интервью «Юридической практике» г-н Маловацкий рассказал о концептуальных основах реформирования сферы правосудия, сотрудничестве органов судейского управления (включая ВСП) с другими органами государственной власти, участвующих в реализации реформ, а также проанализировал проблемы кадрового обеспечения судов, привлечения судей к дисциплинарной ответственности, независимости судебной власти, в том числе от политического влияния.

О судебной реформе

— Сейчас на повестку дня в очередной раз вынесены вопросы судебной реформы. Как вы оцениваете озвучиваемые инициативы и какой должна быть роль Высшего совета правосудия в реализации этой реформы?

— Я в основном положительно оцениваю все публичные заявления, призывающие реформировать судебную систему. Единственное, что следует отметить, — есть общие призывы, а есть реальные вещи, содержащиеся, например, в законопроекте № 3711 и альтернативных законодательных инициативах, которые профильный парламентский комитет рекомендовал к рассмотрению на пленарном заседании Верховной Рады Украины.

В частности, Офисом Президента Украины нам был направлен законопроект, позже зарегистрированный под № 3711, и мы по нему дали свое консультационное заключение. В целом мы поддержали этот законопроект, но обратили внимание на то, что такой орган, как Высшая квалификационная комиссии судей Украины (ВККС), отвечающий за карьеру судей, должен состоять из большинства судей, которые назначаются также судьями. Эта наша позиция полностью совпадает с рекомендациями Совета Европы и Венецианской комиссии. Это, по сути, было единственное наше замечание к данному проекту. В остальном мы считаем, что принятие законопроекта № 3711 будет способствовать восстановлению стабильности судебной системы. Как вы наверняка знаете, ключевые положения предыдущего такого законодательного акта (Закона Украины №193-ІХ) были признаны неконституционными в мае 2020 года, в том числе и на основаниях, изложенных ВСП в консультационном заключении. Таким образом, сейчас мы имеем ситуацию, когда ВККС не осуществляет свои полномочия. Законопроект № 3711 направлен как раз на то, чтобы сформировать Высшую квалификационную комиссию судей Украины — вместе с конкурсной комиссией, созданной на конкурентных началах с участием иностранных экспертов. Такой подход полностью соответствует ожиданиям наших европейских партнеров, которые заявляют о готовности делегировать своих представителей в состав конкурсной комиссии по отбору членов ВККС. Соответственно, формирование нового состава ВККС даст возможность завершить процесс квалификационного оценивания судей, также будет разблокирован процесс назначения и перевода судей, что позволит наполнить кадрами обескровленную судебную систему.

— Есть ли риски того, что после принятия этого законопроекта предусмотренные механизмы останутся нереализованными, как это было с предыдущим законом? Ведется ли вами коммуникация с международными организациями относительно их участия в формировании ВККС?

— Риски, безусловно, остаются, поскольку процесс в целом зависит от волеизъявления международных организаций. Однако в законопроекте № 3711 предусмотрен альтернативный механизм: если иностранные организации не предложат своих кандидатов в конкурсную комиссию, соответствующие кандидатуры сможет внести Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека. Это является дополнительным предохранителем разблокирования этого процесса.

Высший совет правосудия принимает участие в официальных мероприятиях, в частности в переговорах с Европейским Союзом, заседаниях по вопросам выполнения Украиной обязательств перед Советом Европы. Единственное замечание, которое там озвучивается, — конкурс должен быть прозрачным, полностью понятным, чтобы не было сомнений в отношении членов, которые будут избраны, чтобы они могли беспрепятственно выполнять свои полномочия. Другими словами — чтобы не был поставлен под сомнение авторитет международных организаций, которые примут участие в формировании ВККС. ВСП придерживается аналогичной точки зрения — мы четко понимаем, что ВККС, несмотря на некую «приближенность» к ВСП, является независимым, автономным органом. Законопроект № 3711 никоим образом не ограничивает эту независимость и автономность. В частности, в нем нет ни одного слова о предоставлении ВСП возможности вмешиваться в процесс оценивания судей.

— С другой стороны, нужны ли такие органы, как ВККС и Национальная школа судей Украины, или ВСП может организовать весь кадровый процесс самостоятельно?

— Есть примеры европейской практики, когда единый орган отвечает за все вопросы судейской карьеры. Но мы должны учитывать особенности правовой системы того или иного государства. Например, дисциплинарным органом в отношении судей во многих странах является не Высший совет правосудия или Высший совет магистратуры, а отдельная палата Верховного суда. Тем самым балансируется нагрузка на такой орган, как Высший совет правосудия. Если бы у нас в законодательстве была предусмотрена именно эта модель и Верховный Суд выступал бы апелляционной инстанцией в отношении решений ВСП, то можно было бы говорить об оправданности того, чтобы ВККС была присоединена к ВСП. Но при действующем в Украине правовом регулировании должен быть орган, отвечающий за проведение экзаменов, оценивание, формирование досье, переводы, предоставление рекомендаций о назначении судей. Если передать все эти полномочия ВСП, мы получим те же проблемы, что и сейчас, — ВСП физически не сможет с этим справиться. Мы должны помнить, что объем работы очень большой: оценить две тысячи судей, назначить также около двух тысяч, а может и больше, если нагрузка на судей будет пересмотрена и придется увеличивать их количество.

Конечно, можно говорить о реформировании этих органов, например, в оценочные центры. Об упрощении процедуры назначения судей, уменьшении субъективного фактора при принятии решения о назначении на должность судьи или квалификационном оценивании. Экзамены, проверка работ, а также исследование досье могли бы проводится в онлайн-режиме, и только при необходимости выяснения того или иного вопроса судья бы вызывался на заседание. А с учетом угроз коронавируса представляется оправданным, чтобы соответствующие пояснения также предоставлялись письменно или онлайн.

— Насколько профессиональное судейское сообщество (включая ВСП) вовлечено в процесс реформирования судебной системы? И как вы оцениваете взаимодействие различных институтов власти?

— Вопрос в большей степени лежит в плоскости менталитета. Так, адвокатура очень остро отстаивает свои позиции. Судьи более консервативны, они склонны рассчитывать, что определенные процессы пройдут, не задев их.

Не бывает власти, абсолютно независимой от других ветвей. Кроме системы сдержек и противовесов, есть также принцип сотрудничества: все ветви власти выполняют одну функцию — реализуют народный суверенитет как фундаментальный принцип государственности.

В последнее время ВСП пытается наладить диалог со всеми ветвями государственной власти. И мы уже получаем обратную связь: нас приглашает на заседания парламент, нас приглашает Конституционный Суд Украины (КСУ), Министерство финансов Украины с нами консультируется. Мы общаемся с нашими международными партнерами: ЕС, Советом Европы, Агентством США по международному развитию (USAID). Мы используем все возможности для реализации одной из основных функций — обеспечения судьи надлежащими условиями труда. Это не только правовое регулирование, но и кадровое наполнение системы, и адекватная нагрузка на судей, и прозрачные правила продвижения по судейской карьерной лестнице, и вопросы материального вознаграждения и обеспечения, включая решение жилищных проблем. Решение этих и других вопросов и будет настоящей реформой.

Я всегда выступал за то, чтобы правовая система развивалась. И мы должны продумать пути ее развития. До сих пор, к сожалению, все наши реформы сводились преимущественно к кадровым вопросам: кто будет в суде, кто в прокуратуре и т.д.

Пока мы имеем лишь отдельные законодательные инициативы, которые нельзя назвать реформой. Реформа должна основываться на определенной стратегии, иметь внутреннюю логику и окончательную цель. Мы должны развивать нормы права, но не только те, которые определяют, кто какую должность займет.

Я не вижу обобщения судебной практики, когда по результатам рассмотрения дел Верховным Судом готовятся изменения, направленные на усовершенствование процессуального или материального права.

— В этой связи не следует ли вернуть Верховному Суду право законодательной инициативы или предоставить его ВСП?

— В Ежегодном докладе ВСП о состоянии обеспечения независимости судей в Украине за 2019 год, в частности, отмечается, что некоторые законодательные инициативы противоречат принципам независимости судебной власти. В целом наш доклад получил положительные оценки. В то же время эксперты Совета Европы обратили внимание, что деятельность ВСП не может быть полностью эффективной без права обращения в Конституционный Суд Украины, а также без права законодательной инициативы. В настоящее время у ВСП есть только право обратиться к органам государственной власти — Офису Президента Украины, Кабинету Министров Украины, непосредственно к парламенту — для внесения ими соответствующей законодательной инициативы. Это представляется не совсем логичным.

Есть, к примеру, проблема денежного обеспечения судей в отставке. Без соответствующей реакции КСУ или парламента ВСП ничего сделать не может. Мы сейчас обратились к законодателю с просьбой урегулировать данную ситуацию, но ответа до сих пор нет, хотя уже есть решение КСУ в этой части. То есть ВСП не может в полной мере эффективно реализовать свои полномочия.

Высший совет правосудия в основном отождествляют с дисциплинарными производствами в отношении судей. Но это не основная цель нашей деятельности. Главное — обеспечивать баланс судебной системы, ее стабильную деятельность. Для этого сначала следует обеспечить всем необходимым для работы сотрудника. Для ВСП судья — это сотрудник. Его в первую очередь надо обеспечить, а уж потом с него спрашивать. Именно для этого мы, например, активизировали работу над определением судейской нагрузки — этот показатель никогда адекватно не рассчитывался, и никто до сих пор не мог объяснить, почему именно такая нагрузка установлена как индикативная. Другая наша инициатива — налаживание работы Единой судебной информационно-­телекоммуникационной системы (ЕСИТС). Кроме того, до сих пор ни Высший совет юстиции, ни ВСП не систематизировали свою практику, сейчас мы активно работаем над этим. Мы стремимся создать базу для дальнейшего развития системы. Например, достаточно много жалоб касаются ситуаций, в которых как бы судья ни поступил, он все равно допускает нарушение. Подобные перекосы надо исправлять, и это вопрос не индивидуального характера, а системного.

О назначениях судей

— Кадровый вопрос является одним из основных в деятельности ВСП. Сейчас происходит достаточно активное заполнение вакансий в судах за счет кандидатов, в свое время прошедших конкурсный отбор и получивших рекомендации ВККС. В этой связи два вопроса: первый — почему этот процесс (прохождения через ВСП) так затянулся? И второй — какая судьба ждет кандидатов, «зависших» на этапе сдачи экзамена?

— ВСП уже принял решение о внесении рекомендации про назначение на должность судьи в отношении 431 кандидата. Дела 86 человек пока что отложены в связи с необходимостью проведения дополнительной проверки. Основная проблема, которая возникла у нас при рассмотрении этих дел, — учет стажа. Мы выяснили, что во время прохождения кандидатами конкурса их стаж исчислялся по-разному. В связи с этим возникла необходимость выработки единой правовой конструкции, а рассмотрение дел всех кандидатов, у которых была такая проблема, было отложено. Были и сугубо личные вопросы. Например, кто-то не уплатил алименты, о чем  даже не знал. Мы дали возможность таким людям отреагировать и устранить имеющиеся проблемы. Согласитесь, было бы сложно обосновать назначение на должность судьи человека, формально не исполняющего решение суда. Думаю, до конца лета мы завершим рассмотрение по всем оставшимся кандидатам. Но также следует учитывать, что сейчас время отпусков и иногда в ВСП не хватает кворума для принятия положительного решения. Представляется не очень обоснованным терять людей из судебной системы и ставить под сомнение профессиональное будущее человека при минимальном кворуме, притом что кто-то из членов ВСП может не поддержать ту или иную кандидатуру. В то же время подчеркну, что у нас, как правило, нет споров в отношении кандидатов, но есть отдельные сомнения в отношении документов, находящихся в их досье. Мы преимущественно работаем не с людьми, но с документами. И только если что-то не понятно, просим кандидатов дать свои пояснения.

Что касается неоцененных кандидатов, уже принят закон, регулирующий вопросы назначения и перевода судей. С одной стороны, этот закон позволяет нам истребовать соответствующие материалы и принимать по ним решение. С другой стороны, согласно Закону Украины «О судоустройстве и статусе судей» тот, кто начал определенную процедуру, должен ее и закончить. Соответственно, эта правовая проблема требует разрешения и надлежащего обоснования правовой позиции. Пока что ВСП такую правовую позицию не сформировала. Мы сейчас работаем над положением, которое решит эту проблему. Думаю, мы придем к определенному мнению и, безусловно, будем назначать людей, давно участвующих в конкурсе на замещение судейских вакансий.

— Возможно ли на законодательном уровне предусмотреть некие предохранители от возникновения кадрового дефицита в судах?

—Не могут люди по 11 лет участвовать в конкурсе. Это как минимум нелогично и неправильно. Следует существенно упростить процедуры конкурсного отбора, оставив из 15 этапов три-четыре. Это не значит, что в профессию будут допускаться все. Стандарты проверки должны быть высокими, но без излишних бюрократических процедур. А за счет сформированного кадрового резерва можно было бы достаточно быстро заполнять вакансии в судах. Нужно дать людям доступ к профессии.

— Сколько, по вашему мнению, в идеале должен занимать весь процесс конкурсного отбора?

— Не более полугода. Вспомним, согласно трудовому законодательству испытательный срок при приеме на работу не может быть больше одного месяца. То есть для судьи требования увеличены в шесть раз, и это представляется логичным. Я бы предложил модель, при которой конкурс объявляется в конкретные суды, при условии сдачи экзамена достаточно быстро проводится спецпроверка, после которой можно переходить к изучению досье и утверждению рекомендации. Все эти этапы вполне можно пройти за шесть месяцев.

О дисциплинарной ответственности и независимости судей

— Кроме вопросов назначения на должность судьи ВСП занимается также вопросами привлечения судей к дисциплинарной ответственности и реагирует на факты давления на судей. Вы упомянули о ситуациях, когда какое бы решение судья ни принял, формально он допускает нарушение. Как вы считаете, нужно ли провести ревизию оснований подачи жалоб на судей, исключив подобные «квазинарушения»?

— Безусловно. Более того, ВСП и сейчас не идет по пути выявления формальных нарушений. Мы понимаем, что не каждое такое нарушение является основанием для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Перечень, безусловно, следует пересмотреть, особенно в части этических норм (это требование GRECO до сих пор не выполнено). Также представляется целесообразным введение некоего сбора за подачу жалоб в ВСП (который в вопросах дисциплинарной ответственности судей действует ка орган судебной власти). Это способствовало бы уменьшению количества необоснованных жалоб на судей. Есть примеры, когда один и тот же человек подает по 350 жалоб. А только на прохождение одного такого документа по системе ВСП расходуется порядка 268 грн из государственного бюджета. С начала этого года нами было обработано более пяти тысяч обращений — потраченные соответствующие средства можно было бы направить на развитие судебной системы.

ВСП никогда не злоупотреблял правом ограничения подачи необоснованных жалоб, и это право целесообразно ему вернуть. Что касается мер дисциплинарного влияния, они применимы, например, в отношении адвокатов, но к простым гражданам их применить невозможно. По моему мнению, лицо, подающее необоснованные жалобы, должно нести пусть не ответственность, но дополнительное обременение. Например, в виде судебного сбора.

— Как часто на судей жалуются представители правоохранительных органов?

— Обращаются и прокуроры, и следователи, и представители антикоррупционных органов. И зачастую их жалобы, особенно в последнее время, достаточно хорошо обоснованы.

— С другой стороны, сами судьи чаще всего заявляют о фактах давления как раз со стороны прокуратуры и правоохранительных органов.

— Есть такая статистика. Возвращаясь к нашему Ежегодному докладу о состоянии обеспечения независимости судей в Украине, мы в нем отмечали, что статья 375 Уголовного кодекса (УК) Украины по сути устанавливает ответственности за вынесение судебного решения (все остальное — квалифицирующие признаки), и поддерживали позицию, что подобной статьи быть не должно, а незаконные действия судьи могут быть квалифицированы по другим статьям УК: превышение полномочий, незаконное обогащение и т.д. Если обратиться к статистике, по статье 375 УК Украины были возбуждены тысячи производств, и только два дела доведены до суда в 2019 году. То есть механизм неэффективен. КСУ указал, что в таком виде он существовать не может, но предоставил возможность его дополнительного законодательного урегулирования. Соответствующие законопроекты (как о повторной криминализации, так и декриминализации принятия заведомо неправосудного решения) находятся сейчас на рассмотрении парламента. ВСП предоставил консультационное заключение касательно данных проектов и поддержал полную декриминализацию ответственности судьи за его решения. Категории правосудности и неправосудности являются достаточно оценочными, соответственно, нарушают принцип правовой определенности, который должен применяться в первую очередь при уголовном обвинении — лицо должно четко понимать, в чем его обвиняют.

О доверии к суду

— Какой ваш рецепт повышения уровня доверия к суду?

— Начну с того, что я не поддерживаю мнение о тотальном недоверии к суду. Объясню почему. Согласно статистике, за прошлый год в суды поступило около 1,5 млн дел. О каком тотальном недоверии может идти речь, если с судами имели дело только 4,8 % населения Украины? Абсолютное большинство граждан не сталкиваются с судебной системой и не могут ее объективно оценивать. Если бы была создана политическая партия под условным названием «Недоверие к судебной власти», то с показателем менее 5 % она бы не имела шансов пройти в парламент. То есть это не является общегосударственной проблемой, как нас пытаются убедить.

Скажу больше: сейчас наблюдается запрос на деинституционализацию органов государственной власти. Посмотрите на уровень доверия к парламенту, правительству, другим госорганам — чем дольше госорган или Президент исполняет свои полномочия, тем выше уровень недоверия к нему. Суды у нас неизменны. То есть показатель недоверия постоянно накапливается.

Проблема недоверия к суду носит преимущественно медийный характер. И эту ситуацию необходимо выравнивать. Судебное решение должно быть надлежаще обосновано, а сам судья не должен бояться объяснять свои решения. Когда судебное решение можно будет объяснить одним-двумя предложениями, уровень доверия к суду существенно изменится.

— В то же время критика в отношении судов зачастую достаточно острая, звучит с самых высоких политических трибун.

— Насколько я понимаю, это в большей мере продиктовано политическими соображениями. Критиковать проще всего. Почему-то все считают, что реформировать судебную систему очень просто — достаточно поменять людей. Но если подходить системно, большинство проблем сводятся к несовершенству правового регулирования в целом. Например, существенная доля недоверия к суду связана с невозможностью исполнения судебного решения — у суда очень ограниченные возможности влиять на эту ситуацию. Должно быть единство практики, по крайней мере на уровне высших судебных инстанций, а выявленные в ходе правоприменения проблемные вопросы должны оформляться в виде конкретных законодательных инициатив, чтобы потребности общества удовлетворяло законодательство, а не судебное решение. Если же судебное решение будет ориентировано на удовлетворение запросов общества, суд из правового института превратится в политический и в своей деятельности будет руководствоваться политическими соображениями. А если суд будет ориентироваться на политику, он перестанет быть судом.

Беседовал Алексей НАСАДЮК,  «Юридическая практика»